오는 6.4 지방선거는 내 고장의 발전을 위한 공론을 결정하는 중요한 날이다. 또한, 내 고장의 공무를 수행할 수임자(심부름꾼)를 선출하는 날이기도 하다. 우리 고장의 주민들이 모두가 넉넉한 마음으로 이날을 맞는다면 지방선거의 날은 온 주민이 화기넘치는 화합으로 맞이하는 축제의 날이 될 수 있을 것이다.
지방자치제도가 정착한지 오래지 않은 우리사회에는 아직도 공론(公論)보다는 사리(私利)가 더 크게 보일 수 있지만, 그러나 모두가 내 고장 사랑하고 나라 사랑하는 마음이 자라게 되면 선거를 통한 주민화합과 국민축제의 날은 곧 가까워 질 것으로 확신한다.
오늘날 선거가 의욕의 과잉을 넘어서 입후보자, 지원정당 간 또는 후원자 간에 심한 불화와 갈등을 일으키고 있는 것을 볼 수 있다.
그러나 생각해보면 지방자치제도를 중앙정치가 지방통치의 한 도구로서만 활용하던 때에 비하여 보면 오늘 날의 지방선거는 커다란 변화와 발전이라는 점은 인정할만하다.
지난날 한국지방자치를 경시하던 성격을 쉽게 보여주는 한 사례를 회상한다.
1960년에는 4.19혁명으로 인하여 한국에 민주정치의 꽃이 찬란하게 필 것으로 기대되고 있었다. 그런데 1961년 5.16의 군부 쿠데타로 군부의 통치가 시작되고 박정희의 『군사혁명위원회』는 그 포고령으로 국회의 해산과 함께 모든 지방의회도 해산하기에 이르렀다. 그 후로 『지방자치에 관한 임시조치법』을 통하여, 지방의회제도를 전면 폐지하였다.
그 후 1972년에는 유신헌법으로 지방자치제도는 인정하면서도『지방의회는 남북통일이 이루어질 때까지는 구성하지 아니한다.』고 규정하였다.
그에 따라서 지방자치제도는 명목상 존재하고 지방자치단체의 장인, 도지사, 시장, 군수와 읍면장까지의 집행기관은 중앙정부가 임명하고 감독함으로써 중앙정부가 지방행정을 완전히 일원적으로 장악하였다.
1974년쯤으로 기억된다. 전남대 법대에서 대학원장 김한기(金漢基)교수가 명사 초청 특강으로, 한국 헌법학계의 원로이고 또 유신헌법의 제정에 공로가 있는 한태연(韓泰淵)교수를 초청하여 헌법 특강을 하였다. 강연이 끝나고 만찬의 자리에서 나는 당돌하게 한태연 교수께 한 가지 질문을 한바가 있었다.
유신헌법상으로 보면 지방의회의 구성은 남북의 통일이 있기 까지는 인정되지 않는다고 규정하고 있는데, 지방자치에 관하여서는 헌법과 지방자치법에 의하여 인정되고 있다. 그렇다면 지방의회를 통한 주민의 대표는 인정되지 않지만, 만약 주민들이 직접 모여서 회의하고 토론하고 결의하는 등의 직접 민주적 주민자치활동을 하는 것은 금지되는 것이 아니지 않느냐고 물었다.
한 교수는 “그런 문제는 전혀 생각해 본적이 없네.”라고 답하면서 김한기 원장께 “이런 경우는 어떻게 해석해야 할까?”라고 물으니 김 교수도 생각해보지 못했는데, 아마도 지방자치의 이름은 두고, 사실상 자치제도는 인정하지 않으려는 취지가 아닐까하고 대답하였다.
지금 생각하여보면 중앙정부나 중앙당들이 선거철에 지방의 정치인들을 동원하여 선거에 활용하는 방안으로서 지방자치적 기구의 직무들을 광범하게 활용하여왔으나 진실로 지방차치를 보장하려는 신념이나 정책을 가진 정치자는 거의 없었던 것 같다.
2.
그러나 한국의 민주주의의 재생과 발전에 있어서는 지방자치적 정신이 언제나 현장에서도 주도적인 역할을 하여왔음을 결코 잊어서는 안 된다.
모든 중앙정치가 선거를 통하여 시행되는 경우에는 모두 지방의 선거구의 투표소를 통하여 시행하지 않으면 안 된다. 대통령을 선거하는 이른 바 『대선』과 전국의 국회의원을 선거하는 『총선』은 중앙정치의 가장 중요한 행사임에도 불구하고 전국에서 동시에 시행되기 때문에 대선과 총선의 내용과 방식 및 대상자들에 관하여서는 전국의 각 지역이 사실상 지방 자치적 조직의 매개를 거치지 않고는 진행될 수 없다.
회고하건대 1960년의 3.15의 정부통령선거는 이승만의 장기집권을 위하여 그리고 대통령의 유고시의 부통령 이기붕에 의한 대통령의 계승의 준비를 위한 내용이 부정한 선거로 진행되고 있음을 모든 국민에게 모두 그 지역의 투표를 통하여 알려지게 된다. 따라서 3.15의 부정선거는 마산의 김주열 학생의 시신의 발견으로 4.19의거의 도화선이 되었지만 당시의 모든 선거구의 부정선거는 주민상호간의 연쇄적 자극과 공명적인 저항을 통하여 4.19 혁명을 전국화 시켰다. 전국에 잘 알려지지는 않았으나 3.15 부정선거의 날, 광주에서는 바로 그 날 전국에서 제인 먼저 부정선거를 규탄하고 무효화를 주장하는 장송대모가 금남로에서 진행되었고 경찰의 탄압도 받은바 있음은 4.19 역사상 잘 알려지고 있는 일이다.
각 투표구의 설치가 지방자치단체의 하급행정조직적 구조를 따라서 배치되고 있으므로 그곳에서 일어나는 부정과 불의에 대한 인식과 저항운동의 단위는 자치단체적 단위를 통하여 나타나게 되면서 중앙정치의 개선에 영향을 준다.
광주의 4.19 의거운동은 광주의 고등학생의 봉기와 대학생의 의거 및 마지막의 대학교수단의 시위로 종결지워지게 되었다.
1980년의 5.18민주화의 의거도 광주지역의 대학생들의 의거에서 시민의 참여와 마지막의 교수단의 시위와 중앙정부의 계엄군과의 대결로, 그리고 도지사등 지방자치단체의 장과, 시민대표 들의 조정의 노력이 실패한 이후, 계엄군의 강제 진압으로 일차 끝났지만 민주화의거의 궁극적 단위는 지역의 시민적 조직이며, 그 배경에는 지방자치적 주민의식이 그 기초를 이루고 있음을 볼 수 있는 바이다.
3.
지방자치의 근본적 정신은 주민들이 자신들의 지역의 문제를 자력으로 해결하기 위한 기회와 능력을 배양하며 그들의 자기결정권을 보장하여 주는 국민주권의 기초제도이다. 브라이스(Bryce)가 주장하는 바, 민주주의는 밑으로부터 위로 민의가 올라가서 근본적 합의를 일으켜서 민주적 제도를 발전시킨다고 한다. 따라서 작은 자치단체를 통하여 민주주의적 합의와 토론의 훈련을 통하여 민주주의는 발전하므로 지방자치 없는 민주주의는 성장하기 어렵다.
예를 들면 말 타고, 칼 차고, 말채로 부하를 호령하던 장군이 급자기 군복을 벗고 민간복을 입고 의회에 의원이 되어 들어오면 그가 다른 의원과 어울려서 원만하게 민주적 합의를 이루어 내고 민주적 정치를 실행할 수 있겠는가?
지방자치제도의『민주적 학교』의 의미는 아래로부터의 민주적 화합의 훈련 없이는 민주주의의 실현이 어려움을 설명하고 있다.
전근대적 계급적 국가체제가 민주혁명과정을 거쳐서 민주주의 제도를 도입하여도 그 속에 있는 보수적이고 전통적인 기득권적 집단은 그 집단적 이익을 유지하려고 다수의 주도권을 장악하고 있다. 영국이나 일본과 같은 왕조적 배경을 가진 집단은 민주화에 많은 저항적 요인을 갖고 있다. 또한 미국이나 프랑스, 독일, 이탈리아와 같은 기성의 전통을 가진 국가에서는 부와 문화와 권력을 가진 중앙의 상류계층은 제도는 공화국임에도 불구하고 사회적 불평등의 요소들을 다수 내포하고 있다. 또한 중국이나 러시아와 같은 사회주의 국가에 있어서는 사회주의적 권력과 정당의 힘(공산당의 권력 등)이 중앙의 주도권을 가지고 있다. 한국도 다양한 중앙의 우월적 지위와 권련을 가진 집단이 중앙의 주도권을 장악하고 있다.
조선왕조의 잔재적 요소와 일제하의 사회적 문화적 우위의 잔재위에 미군정치의 수많은 우월적 요소들이 결합하여 새로운 민주공화국의 기초에 출발점부터의 불평등의 요인과 비민주적 잔재를 많이 내포하고 있었을 뿐 아니라 특히 한국동란 후의 사회적인 변동을 통하여 사회의 불안정에 따르는 불평등의 요인이 팽창하였다.
이러한 우리 한국사회의 불평등, 불안정의 요인을 조정할 수 있는 중요한 효율적인 사회 조정기능은 지방자치를 통한 밑에서부터의 개선과 참여의 제도에 의존할 바가 대단히 크다고 볼 수 있다.
